Was uns beschäftigt: BREXIT vs. (Arbeitnehmer-)Freizügigkeit und mehrfache (EU-)Staatsangehörigkeit

Hintergrund und Stand der Verhandlungen

Es ist nun über anderthalb Jahre her, dass das Vereinigte Königreich sich in einem am 23. Juni 2016 abgehaltenen Referendum mit denkbar knapper Mehrheit (51,9% / 48,1%) dafür ausgesprochen hat, aus der EU auszutreten. Nachdem es in der Folgezeit nach einer beiderseitigen „Schockstarre“ zu sehr kontroversen politischen, aber auch rechtlichen Diskussionen um die sich hieraus ergebenden Konsequenzen gekommen war, hat die britische Premierministerin Theresa May am 29. März 2017 durch schriftliche Mitteilung gegenüber dem Europäischen Rat den Austritt erklärt, der allerdings erst nach Ablauf von zwei Jahren wirksam wird. Soweit der Rat im Einvernehmen mit dem austretenden Staat keine abweichende Vereinbarung schließt, finden die europäischen Verträge – vorbehaltlich einer einvernehmlich zwischen allen Mitgliedstaaten vereinbarten Verlängerung – somit zwei Jahre nach dem formellen Antrag – d.h. mit Ablauf des 28. März 2019 – keine Anwendung mehr, Art. 50 Abs. 3 EUV.

Seit einigen Monaten laufen nun die Verhandlungen zwischen dem Vereinigten Königreich und der EU über die Konditionen des Austritts. 

Die Verhandlungen über den Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU wurden zunächst geführt, ohne dass viele Details öffentlich wurden. Lange Zeit war nicht einmal absehbar, ob und inwieweit die Verhandlungen überhaupt rechtzeitig innerhalb der durch die Abgabe der Austrittserklärung in Gang gesetzten Frist zu einem Abschluss gebracht werden können. Der Frage der Weitergeltung der Arbeitnehmerfreizügigkeit kommt hierbei eine maßgebliche Bedeutung zu. Insbesondere die EU hat stets zu erkennen gegeben, dass es die Privilegien der Visumsfreiheit und Arbeitnehmerfreizügigkeit nicht losgelöst von den anderen Freiheiten (Warenverkehr; Dienstleistungen; Kapital) bereit ist aufrechtzuhalten. Auch einer Kontingentierung, d.h. einer zahlenmäßigen Deckelung, wurde eine Absage erteilt. Die Verhandlungsführer auf Seiten des Vereinigten Königreichs haben stets jede separate Lösung von Einzelfragen abgelehnt und im Gegenzug für die mehr oder weniger uneingeschränkte Fortgeltung der vorgenannten Freiheiten zumindest in Bezug auf die Warenfreiheit und die Arbeitnehmerfreizügigkeit weitere Zugeständnisse ihrerseits in Bezug auf den finanziellen Ausgleich und die Frage der Grenze zu Irland gefordert.

Nun ist es offenbar wenige Wochen vor Weihnachten nach unzähligen und zähen (über 6 Monate andauernden) Verhandlungsrunden, die meist mit wechselseitigen Beschuldigungen endeten, zu einem ersten Durchbruch in den Verhandlungen gekommen. Am frühen Morgen des 7. Dezember 2017 sind der EU-Kommissionschef Jean-Claude Juncker und die britische Regierungschefin Theresa May vor die Presse getreten, um einen „ersten Durchbruch“ in den Verhandlungen zu verkünden. Die Europäische Kommission hat dem Europäischen Rat (Artikel 50) empfohlen, ausreichende Fortschritte in der ersten Phase der Artikel 50-Verhandlungen mit dem Vereinigten Königreich festzustellen. Dieser muss nun am 15. Dezember 2017 entscheiden, ob tatsächlich ausreichende Fortschritte erzielt worden sind, damit die zweite Verhandlungsphase beginnen kann.

All dies ist Grund genug, sich nochmals eingehend mit den Auswirkungen des Austritts aus Sicht des Aufenthaltsrechts und des Staatsangehörigkeitsrechts zu befassen und die bisherige und (voraussichtliche) zukünftige Rechtslage zu betrachten.

I. Rechtliche Auswirkungen

Der Austritt des Vereinigten Königreichs wird nicht nur im Aufenthaltsrecht Konsequenzen nach sich ziehen, sondern sich auch auf die derzeit bestehenden Regelungen des Staatsangehörigkeitsrechts auswirken.

1. Aufenthaltsrecht und Arbeitnehmerfreizügigkeit

a. Geltende Rechtslage bis zum Austritt

Derzeit gelten im Verhältnis zwischen dem Vereinigten Königreich und den anderen Mitgliedstaaten der EU Privilegien für deren Staatsangehörige in Bezug auf das Aufenthaltsrecht sowie die (Arbeitnehmer-)Freizügigkeit.

Staatsangehörige eines anderen Mitgliedstaates der EU für die Einreise und den Aufenthalt in einem anderen Mitgliedstaat keines Visums. Gemäß Art. 21 Abs. 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der EU (AEUV) hat jeder Unionsbürger das Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten vorbehaltlich der in den Verträgen und in den Durchführungsvorschriften vorgesehenen Beschränkungen und Bedingungen frei zu bewegen und aufzuhalten. Dies gilt für sämtliche Mitgliedstaaten der EU ohne jede Einschränkung. Insbesondere gilt die Freizügigkeit auch für Staatsangehörige der in den letzten Jahren beigetretenen Mitgliedstaaten sowie für diejenigen Mitgliedstaaten, die in Bezug auf die Visumspolitik der EU von ihrem Recht auf sogenanntes Opt-Out Gebrauch gemacht haben (wie das Vereinigte Königreich).

Staatsangehörige von Mitgliedstaaten der Europäischen Union genießen auch in vollem Umfang sog. Arbeitnehmerfreizügigkeit. Art. 45 AEUV gewährleistet die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Union und verlangt die Abschaffung jeder auf der Staatsangehörigkeit beruhenden unterschiedlichen Behandlung der Arbeitnehmer der Mitgliedstaaten in Bezug auf Beschäftigung, Entlohnung und sonstige Arbeitsbedingungen. Dies beinhaltet das Recht der Arbeitnehmer,

– sich um tatsächlich angebotene Stellen zu bewerben;

– sich zu diesem Zweck im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen;

– sich in einem Mitgliedstaat aufzuhalten, um dort nach den für die Arbeitnehmer dieses Staates geltenden Rechts- und Verwaltungsvorschriften eine Beschäftigung auszuüben;

– nach Beendigung einer Beschäftigung im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats unter Bedingungen zu verbleiben, welche die Kommission durch Verordnungen festlegt.

Diese Privilegien in Bezug auf das Aufenthaltsrecht und die Arbeitnehmerfreizügigkeit gelten aber auch nach Abgabe der Austrittserklärung durch das Vereinigte Königreich für die Dauer von 2 Jahren (vorbehaltlich einer einvernehmlich vereinbarten Verlängerung dieser Frist) uneingeschränkt weiter.

b. Voraussichtliche Rechtslage nach dem Austritt

Kommt es zu einem Ausritt des Vereinigten Königreichs aus der EU, werden hiervon ca. 3 Millionen EU-Bürger betroffen sein, die sich derzeit im Vereinigten Königreich vorübergehend oder dauerhaft aufhalten sowie ca. 1 Millionen britische Staatsbürger, die sich außerhalb des Vereinigten Königreichs in einem Mitgliedstaat der EU aufhalten. Hierbei handelt es sich um Schätzungen, da wegen der bestehenden Freizügigkeit keine Verpflichtung zur Registrierung bestand, abgesehen davon, dass in einigen Mitgliedstaaten – wie bspw. in Deutschland – für jedermann geltende melderechtlichen Registrierungspflichten bestehen. Ungeachtet dessen vermitteln auch die geschätzten Zahlen die Brisanz der Thematik.

Nach zähen Verhandlungen haben sich die Verhandlungsführer nun in der ersten Verhandlungsrunde in Bezug auf die Rechte ihrer Staatsangehörigen auf folgende Rahmenpunkte verständigt:

  • Freizügigkeit

EU-Bürger, die zum Zeitpunkt des EU-Austritts rechtmäßig vorübergehend oder dauerhaft im Vereinigten Königreich aufhalten, können dort weiter wohnen, arbeiten und studieren. Dasselbe gilt für britische Staatsangehörige, die in einem Mitgliedstaat der EU leben.

Personen, die sich zum Zeitpunkt des Austritts bzw. der Austrittsvereinbarung vorübergehend oder dauerhaft im Vereinigten Königreiche aufhalten, können auch weiterhin im Land verbleiben. Entsprechendes gilt für britische Staatsangehörige, die sich rechtmäßig in einem Mitgliedstaat der EU aufhalten. Dies gilt auch für die mit ihnen in nichtehelicher Lebensgemeinschaft lebenden Personen. Der Wunsch der Verhandlungsführer des Vereinigten Königreichs, auch eine Regelung in Bezug auf britischen Staatsangehörigen zu treffen, die nach dem Stichtag zu einem späteren Zeitpunkt in einen Mitgliedstaat der EU ziehen, wurde seitens der Verhandlungsführer der EU darauf, hierfür kein Mandat zu haben, sowie unter Hinweis darauf, dass dies einer späteren Vereinbarung vorbehalten bleibe, zurückgewiesen.

  • Familienangehörige

EU-Bürger, die sich zum Zeitpunkt des EU-Austritts bereits vorübergehend oder dauerhaft rechtmäßig im Vereinigten Königreich aufhalten, haben einen Anspruch auf Familienzusammenführung auch in Bezug auf diejenigen Familienangehörigen, die noch nicht mit ihnen zusammenleben.

Dies betrifft neben den Ehegatten (bzw. diesen gleichgestellten Personen) auch die Eltern und Kinder einschließlich der Kinder, die erst nach dem Stichtag geboren werden. Für sämtliche anderen Familienangehörigen sollen die jeweils anwendbaren Regelungen des nationalen Rechts Platz greifen.

  • Sozialversicherung

EU-Bürger, die zum Zeitpunkt des EU-Austritts bereits im Vereinigten Königreich leben sowie britische Staatsangehörige, die in einem Mitgliedstaat der EU leben, behalten ihre Ansprüche aus einer Kranken- und Rentenversicherung sowie anderen Sozialkassen bzw. diese sollen wechselseitig berücksichtigt werden.

  • Verwaltungsverfahren

Das Vereinigte Königreich verspricht den EU-Bürgern im Land einen besonderen Aufenthaltsstatus, der ihre Rechte sichert sowie einfach und zu niedrigen Kosten zu beantragen sein soll.

EU Bürger, die sich im Vereinigten Königreich vorübergehend oder dauerhaft aufhalten, können ihren Status bis zu zwei Jahren nach dem Stichtag vor den hierfür zuständigen Verwaltungsbehörden klären lassen. Die Entscheidungsfindung soll ausschließlich nach Maßgabe der Austrittsvereinbarung erfolgen, ohne dass ein darüber hinausgehendes Ermessen besteht. Das Verfahren soll schnell, einfach und bürgerfreundlich ausgestaltet werden sowie kostenfrei sein.

  • Rechtsprechung

EU-Bürger können ihre vorgenannten Rechte zwar nur vor britischen Gerichten einklagen; diese werden aber für einen Übergangszeitraum von 8 Jahren die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs einbeziehen und können dem Europäischen Gerichtshof auch Fragen vorlegen.

  • Recht auf Daueraufenthalt

Das Recht von EU-Bürgern, nach einem Aufenthalt von 5 Jahren im Vereinigten Königreich dauerhaft zu verbleiben, bleibt beibehalten, wobei die Anspruchsvoraussetzungen sich weiterhin nach den einschlägigen europarechtlichen Regelungen richten. Hierbei werden Aufenthaltszeiten vor dem Austritt berücksichtigt sowie vorübergehende Aufenthalte außerhalb des Vereinigten Königreichs aus wichtigem Grund (von bis zu 6 Monaten innerhalb eines Zeitraums von 12 Monaten) außen vor gelassen. Erst nach einem Zeitraum von 5 Jahren wird ein sich außerhalb des Vereinigten Königreichs aufhaltender EU-Bürgers seines Anspruchs auf Daueraufenthalt verlustig. Bestehende Daueraufenthaltstitel sollen kostenfrei umgeschrieben werden, vorbehaltlich der Überprüfung der Identität, einer Vorstrafen- und Sicherheitsprüfung sowie der Sicherheit und der Bestätigung des laufenden Aufenthalts.

Es bleibt abzuwarten, wie diese nun verhandelten Rahmenbedingungen im Einzelnen im weiteren Verlauf der Verhandlungen inhaltlich ausgestaltet werden.

II. Staatsangehörigkeitsrecht

Eine weitere, bislang wenig beachtete, aber durchaus sehr bedeutsame Auswirkung wird sich durch den Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU in Bezug auf das Staatsangehörigkeitsrechts und die Frage der doppelten oder mehrfachen Staatsangehörigkeit ergeben.

1. Geltende Rechtslage bis zum Austritt

Nimmt ein deutscher Staatsangehöriger die Staatsangehörigkeit eines ausländischen Staates an, hat dies grundsätzlich nach Maßgabe des § 25 Abs. 1 Satz 1 Staatsangehörigkeitsgesetz den Verlust der deutschen Staatsangehörigkeit zur Folge. Dies gilt jedoch dann nicht, wenn vor dem Erwerb der ausländischen Staatsangehörigkeit die schriftliche Genehmigung der zuständigen Behörde zur Beibehaltung der deutschen Staatsangehörigkeit eingeholt wurde. Eine solche Beibehaltungsgenehmigung wird allerdings nicht benötigt bei Annahme der Staatsangehörigkeit eines anderen Mitgliedstaates der EU. 

Auch insoweit gilt, dass es bis zum Ablauf der in § 50 Abs. 3 AEUV vorgesehenen Frist von 2 Jahren uneingeschränkt bei den vorstehenden Privilegien verbleibt. Entsprechendes dürfte für den Fall gelten, dass, die vorgenannte 2-Jahresfrist einvernehmlich verlängert wird, d.h. die Privilegierung auch im zeitlichen Rahmen dieser verlängerten Frist besteht.

2. Voraussichtliche Rechtslage nach dem Austritt

Die Frage, ob im Verhältnis eines Mitgliedstaates zum Vereinigten Königreich die Annahme der ausländischen Staatsangehörigkeit dazu führt, dass die originäre Staatsangehörigkeit verloren geht oder – mit oder ohne Genehmigung – beibehalten werden kann, ist nicht Gegenstand der Verhandlungen zwischen der EU und dem Vereinigten Königreich gewesen. Dies ist auch folgerichtig, da für Regelungen zum Staatsangehörigkeitsrecht keinerlei Regelungskompetenz der EU besteht. Das Staatsagenhörigkeitsrechts fällt in die alleinige und ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Mitgliedstaaten.

Dies bedeutet, dass für den Fall der beabsichtigen Annahme der britischen Staatsangehörigkeit durch einen Staatsangehörigen eines Mitgliedstaates der EU die jeweils anwendbaren Regelungen dieses Mitgliedstaates Platz greifen. Die insoweit maßgebliche Vorschrift im deutschen Staatsangehörigkeitsrecht findet sich in § 25 Abs. 1 und 2 Staatsangehörigkeitsgesetz. Hiernach ist grundsätzlich der Verlust der deutschen Staatsangehörigkeit bei Aufnahme einer ausländischen Staatsangehörigkeit mit Ausnahme derer der Mitgliedstaaten der EU, des EWR und der Schweiz vorgesehen. Ausnahmsweise kann aber auf entsprechenden Antrag die Beibehaltung der deutschen Staatsangehörigkeit genehmigt werden, wenn weiterhin konkrete Bindungen an Deutschland bestehen und nachgewiesen wird, dass der Antragsteller auf den (zusätzlichen) Erwerb der ausländischen Staatsangehörigkeit angewiesen ist, da anderenfalls konkret nachzweisende Nachteile eintreten würden.

Der Nachweis konkret fortbestehender Bindungen zu Deutschland gelingt regelmäßig ohne weiteres, ist aber naturgemäß schwieriger, je länger der Antragsteller bereits nicht mehr in Deutschland verweilt und von daher regelmäßig über weniger fortbestehende (Ver-)Bindungen verfügen wird. Im Merkblatt des Bundesverwaltungsamtes werden folgende Fallbeispiele exemplarisch angeführt:

  • fortbestehende Kenntnisse der deutschen Sprache
  • fortbestehende Beziehungen zu nahen Verwandten in Deutschland unter Angabe von Namen und Anschriften der betreffenden Personen sowie kurzer Darstellung von Art und Umfang der Kontakte
  • Angaben über berufliche, geschäftliche und sonstige Beziehungen zu Deutschland unter Vorlage entsprechender Nachweise

Diese Liste ist nicht abschließend und stellt nur einen ersten Anhaltspunkt dar. In der Praxis empfiehlt es sich, diese Liste in der oben genannten Reihenfolge „abzuarbeiten“ und insbesondere darauf zu achten, diese fortbestehenden Bindungen sorgfältig zu dokumentieren, wobei der Nachweis fortbestehender Kenntnisse der deutschen Sprache regelmäßig nicht gesondert nachzuweisen ist (dies wird von den Behörden beiläufig anlässlich eines Telefoninterviews, welches durch die Generalkonsulate im Ausland zur stichprobenartigen Überprüfung der Angaben geführt wird, geprüft).

Schwieriger ist es meist, den Nachweis zu führen, dass man auf den Erwerb der ausländischen Staatsangehörigkeit angewiesen ist, da anderenfalls konkrete Nachteile drohen würden. Ausgehend von dem Wortlaut der Regelung haben sich in der Rechtsprechung und Verwaltungspraxis einige Fallgruppen herausgebildet, bei denen dies möglich ist. Das Merkblatt des Bundesverwaltungsamtes führt insoweit insbesondere folgende möglichen konkreten Nachteile in Bezug auf nachfolgende Fallgruppen an:

  • Ausbildung oder im Studium
  • Berufsausübung
  • Vergabe von Stipendien oder Fördergeldern
  • geschäftliche Beziehungen (z. B. bei Aufträgen der öffentlichen Verwaltung)
  • Erwerb/Verkauf von Immobilien
  • Erbrecht
  • Aufenthaltsrecht,

Ferner ist es möglich, weitere sonstige konkrete Vorteile für den Fall der Einbürgerung zu benennen. Auf die genaue Umschreibung dieser konkreten Nachteile sollte besondere Sorgfalt verwandt werden, da dies im Regelfall durchaus kritisch geprüft wird. Insbesondere sollte man die dargelegten Nachteile durch die Vorlage die Nachteile belegender Unterlagen und Dokumente darlegen und untermauern. Nicht selten sind bei den mit der Vorprüfung befassten Generalkonsulaten im Ausland Rechtsreferendare in der Wahlstation tätig, die mangels ihnen nicht vorzuwerfender Erfahrung dankend jeden konkret dargelegten Nachweis aufgreifen, manchmal aber auch etwas „überkritisch“ das Vorliegen der Voraussetzungen prüfen. Im letzteren Fall wird die Stellungnahme an das im Außenverhältnis zuständige Bundesverwaltungsamt allerdings regelmäßig abgegeben, wenn man mitgeeilt, dass man die Angelegenheit für nunmehr entscheidungsreif erachte, zugleich aber für den Fall fortbestehender Zweifel um nochmalige Anhörung bittet.

In Bezug auf die Annahme der britischen Staatsangehörigkeit bleibt abzuwarten, welche Behörde im Ausland als für die Durchführung der Vorprüfung und Abgabe einer Stellungnahme zuständig erklärt wird (vermutlich die Deutsche Botschaft in London) und wie sich die Verwaltungspraxis entwickeln wird). Es ist aber aufgrund der bisherigen Verwaltungspraxis damit zu rechnen, dass die konkreten Nachteile ohne Ansehen des Landes der in Aussicht genommenen Staatsangehörigkeit geprüft werden muss, sondern vielmehr generell – wie in allen anderen Ländern auch – das Vorliegen der Voraussetzungen für die Beibehaltungsgenehmigung sowie insbesondere der konkreten Nachteile geprüft werden wird. Allerdings kann man andererseits aus der langjährigen Mitgliedschaft in der EU eine weitere Bindung zwischen dem Vereinigten Königreich und den Mitgliedstaaten der EU herleiten und die Mitgliedschaft sozusagen als Argument für die ungeachtet des Austritts fortbestehende Verbundenheit und Partnerschaft fruchtbar machen.  

III. Ausblick

Mehr als ein „erster Durchbruch“ ist nicht erreicht. Unterstellt der Rat folgt dem Vorschlag der Kommission und leitet die zweite Verhandlungsrunde ein, so werden weitere sehr schwierige Verhandlungen über die Detailfragen folgen. Diese werden zeigen, ob die in dem Abschlussbericht demonstrativ in zwei Spalten mit identischem Text aufgeführten Verhandlungsposition, die in der dritten Spalte sämtlich mit der Farbe „grün“ hinterlegt gekennzeichnet sind, tatsächlich um einvernehmliche Positionen handelt. Führen auch diese Verhandlungen zu einem erfolgreichen Abschluss, bleibt der Weg zur Austrittsvereinbarung gleichwohl steinig und kaum begehbar – all dies noch dazu in einem politischen Minenfeld. Dies gilt umso mehr vor dem Hintergrund des nicht zuletzt dadurch entstehenden Zeitdruckes, dass die Vereinbarung über den Austritt noch von den Mitgliedstaaten ratifiziert werden muss. Eine nur einstimmig mögliche Verlängerung des Verhandlungsfensters von zwei Jahren gilt als höchst unwahrscheinlich und würde stets das Risiko mit sich bringen, dass ein Mitgliedstaat „querschießt“ oder nur zu erheblichen Zugeständnissen in anderen Bereichen bereit ist, einer solchen Verlängerung zuzustimmen. Am Ende der Verhandlungen dürfte gleichwohl mit einem für beide Seiten tragfähigen Kompromiss zu rechnen sein, dessen Inhalt derzeit indes nicht absehbar ist. Es bleibt daher spannend – stay tuned!

 

Köln, Dezember 2017

 

Rechtsanwalt Dr. Gunther Mävers

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